编者按：2019年9月21日，武汉大学党内法规研究中心组织召开“学习习近平总书记制度治党、依规治党重要论述暨学习中央新修订和制定党内法规”专家座谈会，来自武汉大学、华中师范大学、湖北大学等多所高校的专家学者与会参加座谈。【中国社会科学报】2019年11月20日整版刊发专家撰写的解读新制定和修订的党内法规系列论文，以飨读者。
不断推进党内法规制定的制度化规范化科学化
—— 2019年修订的《中国共产党党内法规制定条例》解读
段磊
2019年9月，中共中央发布了新修订的《中国共产党党内法规制定条例》（以下简称《条例》）。这是一部以党内法规制定的基本要求、权限、程序和保障机制为调整对象的基础性党内法规，对提高党内法规的制定质量，构建系统完备、科学规范、运行有效的制度体系有着重要作用。
新修订的《条例》通过把牢政治方向、明确权限安排、完善程序规范、健全保障机制等一系列方式，对继续推进党内法规制定的制度化、规范化、科学化具有重大现实意义。
把牢政治方向
政治性是党内法规的第一属性，是党内法规的灵魂之所在。
习近平总书记指出，要把党内法规制度建设作为事关党长期执政和国家长治久安的重大战略任务，加快构建以党章为根本、若干配套党内法规为支撑的党内法规制度体系，扎紧制度的笼子。
在制定目的条款中，《条例》充分贯彻习近平总书记关于党内法规制度建设的重要指示，体现了《中共中央关于加强党内法规制度建设的意见》对党内法规制定工作的基本要求，将“提高党内法规质量，形成完善的党内法规体系，推进依规治党”明确为条例的制定目的。
在新增的指导思想条款中，《条例》以党的十九大通过的党章修正案为依据，明确了党内法规制定的指导思想，强调党内法规制定工作要坚决贯彻“两个维护”的要求，为全党各层次各方面党内法规的制定锚定了基本的政治要求，坚决把牢党内法规制定的政治方向。
在党内法规的定义条款中，《条例》在2012年规定的基础上，首次将“体现党的统一意志”“规范党的领导和党的建设活动”“依靠党的纪律保证实施”作为定义党内法规的三个关键性要素。这体现出党内法规的本质属性、调整范围和实施方式，揭示了党内法规的基本特性。
明确权限安排
党内法规的制定权限是《条例》规范的重要内容之一。根据党内法规制定实践，首次明确了党的中央组织、中央纪律检查委员会以及党中央工作机关和省、自治区、直辖市党委等制定主体的制定权限，为确保党内法规制定制度的协调一致提供了明确的规范依据。
《条例》专条明确了党的中央组织制定党内法规的七项具体内容，强调“凡是涉及党中央集中统一领导的事项”，只能由党的中央组织制定中央党内法规规定，进一步在制定权限方面强化了党内法规的集中统一属性。同时还通过规定中纪委、中央工作机关以及省纪委党委的党内法规具有“为贯彻执行中央党内法规作出配套规定”的权限，明确了中央与部门党内法规、地方党内法规之间的制度联系，在制定权限上将党内法规建成一套自上而下的统一制度体系。
《条例》还首次明确了党政机关联合制定党内法规的制定权限，规定“制定党内法规涉及政府职权范围事项的，可以由党政机关联合制定”。这一规定为党政联合制定党内法规的定性问题提供了明确的法规依据，进一步丰富了党内法规的形式渊源。
与此同时，为贯彻习近平总书记关于破除形式主义、官僚主义的重要指示精神，避免在党内法规制定工作中出现“为了配套而配套”“层层转发”的现象，《条例》首次明确规定，上位党内法规没有要求制定配套党内法规的，“一般不再制定”。
完善程序规范
完善的制定程序能够通过完善党内法规制定的前置审核程序和审议把关机制等具体制度安排，最大程度减少党内法规制定过程中可能出现的谬误，保证党内法规制定质量。《条例》对党内法规的规划与计划、起草、审批与发布的全流程进行了更为细致科学的规定。
在起草阶段，为保障党内法规制定的科学性、民主性，《条例》首次增加了起草党内法规时的调查研究“可以吸收党委及其工作机关法律顾问和有关专家学者参加”的规定。同时还增加了党内法规草案形成后，征求意见时应当注意听取“基层党员、干部”的意见的规定，进一步强化了党内法规制定阶段法律专业人士和基层党员干部的参与程度。
在审批和发布阶段，《条例》首次提出前置审核程序，要求制定机关所属法规工作机构对包括新制定党内法规“是否符合增强‘四个意识’、坚定‘四个自信’、做到‘两个维护’等政治要求”在内的八项内容进行审查，确保党内法规在正式审批发布前，能够有效纠正可能出现的政治性、规范性与合理性谬误。
在审批职权方面，《条例》改变了2012年规定中以规范事项为标准的党内法规审批权限，采取以党内法规草案的名称和位阶为标准的权限划分模式，明确中央法规从准则、条例，到规定、办法、规则、细则草案，以及部门党内法规和地方党内法规草案的审批权限。这一调整，使得党内法规的审批权限划分更为细致，在实际工作中更具可操作性。
健全保障机制
党内法规的制定工作能否落到实处关键要看保障措施是否到位。《条例》将2012年规定中的“适用与解释”“备案、清理、评估”两章内容合并为“保障”一章，为强化党内法规制定工作的保障措施提供了充分的规范依据。
在党内法规效力方面，《条例》明确了从党章、中央党内法规、部门党内法规到地方党内法规的效力位阶，同时首次将中央制定的规范性文件纳入效力位阶体系之中，明确规定部门党内法规和地方党内法规“不得同中央党内法规和规范性文件相抵触”，解决了实践中党内规范性文件的效力层次难题。
在党内法规解释制度上，《条例》对2012年规定中相对模糊的“由其固定的解释机关负责”的解释制度进行了适度调整，形成以“党内法规制定者解释”为主导，以授权解释为补充的解释制度，为党内法规解释工作的开展提供了有效的制度保障。
在党内法规执行制度上，强调制度的生命在于执行，新增健全党内法规执行责任制的规定，将党内法规宣传、教育、培训和党内法规执行情况、实施效果评估等内容纳入制定工作当中。这一条款也为新制定的《中国共产党党内法规执行责任制规定（试行）》提供了上位规范依据，为制定相应的配套法规留下了制度接口。（作者单位：武汉大学党内法规研究中心）
党内法规执行责任制的刚性约束
——《中国共产党党内法规执行责任制规定（试行）》解读
孙大雄
党的十八大以来，以习近平同志为核心的党中央坚持全面从严治党、依规治党，大力加强党内法规制度建设，党内法规制定步伐明显加快，先后制定和修订了180多部中央党内法规，出台了一批标志性、关键性、基础性法规制度，党内法规制度体系的“四梁八柱”基本建立，总体上实现了有规可依。截至2017年底，全党共有3843部党内法规，包括195部中央党内法规、236 部中央部委党内法规、3412 部地方党内法规。
立规不易，执规更难；一分部署，九分落实。党中央一贯重视党内法规的制定与实施并重。习近平总书记高度重视党内法规制度的贯彻落实，他指出：“法规制度的生命力在于执行。”“现在，我们有法规制度不够健全、不够完善的问题，但更值得注意的是已有的法规制度并没有得到严格执行。”
《中共中央关于加强党内法规制度建设的意见》特别强调要“坚持制定和实施并重”，提出要“形成高效的党内法规制度实施体系”，并对提高党内法规制度执行力作出部署。
但同时，我们也要正视党内法规仍然存在执行不力的问题。目前党内法规在一些领域执行中存在的现象是，“‘上热中温下冷’，先紧后松、上紧下松、外紧内松等现象，机械执行、选择执行、繁琐执行、变通执行的问题”“一些党员领导干部党规意识淡薄，执规能力不强，对出台的党内法规不学不懂不了解，没有真正把制度要求落实到位的问题”。
针对上述问题，新制定的《中国共产党党内法规执行责任制规定（试行）》（简称《执规责任制规定》），就是要从根本上破解党内法规“执行难”问题的一项重要举措。作为首部专门规定执规责任制的党内法规，《执规责任制规定》一是明确了强化执规意识的要求，各级党组织和全体党员负有遵守党内法规、维护党内法规权威的义务。牢固树立执规是本职、执规不力是失职的理念，切实担负起执行党内法规的政治责任。
二是规定了执规责任主体的不同责任，建立健全党委统一领导、党委办公厅（室）统筹协调、主管部门牵头负责、相关单位协助配合、纪检机关严格监督的体制机制，明责知责、履责尽责、考责问责。
三是规定了执行党内法规应当遵循的基本要求：担当作为，恪尽职守，不得不作为、乱作为；严格执规，令行禁止，不得打折扣、搞变通；公正执规，坚持党内法规面前人人平等，不得搞特殊、开后门；规范执规，按照规定的主体、权限、程序等执行党内法规。
四是规定了提升执规能力要求和具体措施，党员领导干部要带头学习宣传党内法规，带头严格执行党内法规，带动广大党员、干部以尊崇的态度、敬畏的精神守规用规护规。
五是明确了追究执规责任的具体情形，包括不贯彻执行党中央关于党内法规执行的决策部署以及上级党组织有关决定；履行领导、统筹、牵头、配合、监督等执规责任不力；执行党内法规打折扣、搞变通或者选择性执行；本地区本单位在执规中出现重大问题或者造成严重后果；其他应当追究责任的情形。（作者单位： 华中师范大学法学院、武汉大学党内法规研究中心）
将党的领导贯穿问责各方面和全过程
—— 《中国共产党问责条例》解读
吕永祥
2019年9月，中共中央发布新修订的《中国共产党问责条例》（以下简称《问责条例》），将党的领导原则贯穿于问责工作的各方面和全过程，既体现在修订过程之中，又体现在实体规则和程序规范之中。
《问责条例》将党对问责工作的领导由抽象领导转变为具体领导，由结果领导转变为结果和过程双重领导，为新时代坚持和加强党的全面领导提供强有力的制度支撑。
具体化于问责工作的各个方面
党内法规必须姓“党”。坚持和加强党的领导是中共中央修订《问责条例》的一条主线，《问责条例》将党的领导原则贯穿新增加的立规目的、指导思想和问责情形等条款之中，将党的领导具体化于问责工作的各个方面，旗帜鲜明地将“坚持党的领导”写入立规目的条款之中，在更加重要的位置开宗明义地标识出党内问责制在贯彻落实党的领导原则中发挥的重要作用，适应了新时代坚持和加强党的全面领导的现实需要。
为防止党内出现不严格贯彻落实党中央重大决策部署等党的领导弱化的情形，《问责条例》将“保证党的路线方针政策和党中央重大决策部署贯彻落实”写入立规目的条款之中，从政策执行的角度进一步丰富了党的领导原则的具体表现形式，为破解政策执行中“梗阻”问题提供党内问责制这一制度手段。
党的政治建设是党的根本性建设，《问责条例》首次系统地围绕“党的政治建设抓得不实”这一核心环节来设置具体问责情形，将“在重大原则问题上未能同党中央保持一致”“贯彻落实党的路线方针政策和执行党中央重大决策部署不力”等情况都纳入到问责情形之中，为问责决定机关对党组织和党员领导干部进行责任追究提供具体的抓手。
贯穿党内问责的主要程序中
与2016年版相比，新修订的《问责条例》不仅对问责调查程序和问责处理程序进行了充实和完善，而且还通过设计请示报告环节、审批环节等方式，将党的领导贯穿党内问责的主要程序之中，切实保障了党对问责工作的过程领导和结果领导。
从问责调查程序看，《问责条例》通过规定问责调查的责令启动、直接启动和指定启动程序以及审批程序等方式，使问责调查程序的启动权和执行权牢牢掌握在同级党委或其主要负责人手中，切实保障了党对问责工作的过程领导。
从问责调查程序的启动看，《问责条例》第九条第二款规定，“应当启动问责调查未及时启动的，上级党组织应当责令有管理权限的党组织启动。根据问题性质或工作需要，上级党组织可以直接启动问责调查，也可以指定其他党组织启动”。该规定将上级党组织纳入到问责调查程序的启动主体之中，以责令启动、直接启动和指令启动等多种启动方式进一步加强上级党组织对问责工作自上而下的垂直领导。
从问责调查程序的审批看，《问责条例》第九条第一款规定，“纪委、党的工作机关对同级党委直接领导的党组织及其主要负责人启动问责调查，应当报同级党委主要负责人批准”。该规定既契合党管干部原则和党的纪律检查机关的双重领导体制，又将问责调查的审批权牢牢掌握在同级党委主要负责人手中，加强了党委主要负责人对问责调查工作的过程领导。
从问责处理程序看，《问责条例》新增了问责决定机关对同级党委领导的党组织和管理的党员干部采取相应问责方式时应当报经同级党委或其主要负责人批准的程序设计，有效保障了同级党委或其主要负责人对问责处理程序的领导。（作者单位：武汉大学党内法规研究中心）
完善党内法规实施机制 创新执纪监督方式方法
陈焱光
党的十八大以来，以习近平同志为核心的党中央加大了党内法规制度建设的顶层设计和统筹推进。按照中央立法规划，到2021年，形成以党章为根本、以准则条例为主干，覆盖党的领导和党的建设各方面的党内法规制度体系。
制度建设永远是第一位的，但只有制度又是远远不够的，必须要有一系列配套的实施机制和创新的方式方法。现在最要紧的问题是如何使已经生效的党内法规得到充分实施，使党内法规的规定得到全面、自觉遵守，使违规者被及时、严肃地处置，做到“法网恢恢，疏而不漏”。为此，可从以下方面着力。
建立与党内法规制度
高度适应的实施机制
法律的生命在于实施，法律的权威也在于实施。与国家法律实施相比，党规针对的重点人群和实施的难点和重点在党、政府和国有企事业单位的干部，他们既是党和政府权力的直接行使者，也是评价和管理普通党员的领导，他们的一举一动、遵规守法无不深刻影响普通党员的党规意识和行为。
习近平总书记指出：“从严治党，关键是要抓住领导干部这个‘关键少数’，从严管好各级领导干部。从严管理干部，要坚持思想建党和制度治党紧密结合，既从思想教育上严起来，又从制度上严起来。”来自于中国实践的“村看村，户看户，群众看干部”的名言，揭示出实施机制必须要发挥领导干部带头示范作用，加强监督检查和追责问责，不让制度虚置和空转，不让规定流于形式，更不容上级有病、下级吃药的现象出现，必须建立良好的党内政治文化提升机制和组织体系，增强法规制度的执行力和影响力。
建立科学的党内法规实施成效的考核机制，将党内法规制度建设情况作为党员领导班子和党员领导干部考核的重要内容，对党内法规工作先进单位与个人给予表彰。建立稳定的财政保障机制，为党内法规制度建设提供必要的财政及相关配套支持，确保党内法规制度建设工作长效、可持续发展。
恪守党内法规实施的不抵触原则
尽管相较于国家的法律体系，党内法规体系不算庞大和复杂，但党内法规体系依然充满复杂因素，只有党内法规体系内部协调统一、不同位阶的规范之间存在效力等级的清晰性和无矛盾性，党内法规才能有效地运行、顺利地实施，产生应有的效力。
党内法规制度体系已经定型为“1+4”的基本框架，初步形成了制度治党、依规治党的“四梁八柱”，形成了自上而下的中央党规、部委党规、地方党规3个层次，包括党章、准则、条例、规则、规定、办法、细则等7种类型。其中，党章在党内法规中具有最高效力。
党内法规实施的不抵触原则，首先表现为其他任何党内法规都不得同党章相抵触；其次，党内法规实施不得与宪法法律相抵触，注意合法性、党规国法的协调性，做到依规治党与依法治国的统一。
严格法规的执行
与普遍遵纪守规的统一
2019年9月颁布实施的《中国共产党党内法规执行责任制规定（试行）》，对提高党内法规执行力，推动党内法规全面深入实施进行了全面规范。明确要求要建立健全党委统一领导的执规责任制，明确了主体责任、执规责任、牵头执行的责任等。
第九条明确规定：党员领导干部应当敢于担当、勇于负责，以上率下、以身作则，带头学习宣传党内法规，带头严格执行党内法规。党内法规的执行要遵循习近平总书记所反复强调的，坚持“老虎”“苍蝇”一起打，坚持无禁区、全覆盖、零容忍，坚持重遏制、强高压、长震慑。坚决纠正有令不行、有禁不止的各种行为。所有党员，无论职务高低、党龄长短、贡献大小，在党内法规面前一律平等，没有任何党员能够凌驾于党组织之上，超越于党内法规之上。
而仅有外在强制还不够，还必须培养内生的守法信仰和自觉行为，使守法护规成为每个党员发自内心的责任和使命。为此，需要在全党加强党的路线、方针、政策的学习，加强党内法规的学习，提高党内法规遵守的自觉性，特别是要提高党员干部，关键少数遵守党内法规的自觉性，带头遵规守法。要让所有党员真正认识到自觉遵守党章、党纪、党规是信仰使然，党的性质使然，是全体党员责无旁贷的义务，是每一名党员在入党时就向党表白的誓言，是发自内心的信仰和自觉行为。
建设专业化、科技化的
党内法规执行队伍
“工欲善其事必先利其器”，制度一旦确立，其效能的高低就取决于执行者的能力和素质。因此要着力建设一支对党绝对忠诚、综合素质高、专业能力强、勇于担当负责、甘于吃苦奉献的党内法规专门人才队伍，不断提升其业务能力和工作水平；要依托各方面高层次人才建设一支高水平的党内法规理论研究队伍，为党内法规制度建设提供理论支持；要采取多种形式加强党内法规人才培养工作，为党内法规制度建设提供长效支持。
同时，世界已经迎来“大数据”时代，这一新的发展趋势为实施党内法规、党风廉政和反腐工作带来了新的机遇，中央将“互联网+”、大数据发展提升至“国家大数据战略”层面，并强调“让创新贯穿党和国家一切工作”，纪检监察工作亦不例外。
将大数据贯彻于监督执纪问责全过程，运用大数据构建起拒腐防变的“大网”，实现网络全覆盖、队伍全覆盖、培训全覆盖、领域全覆盖，形成完整的党员干部的“信息系统”。运用数据容量大（所有信息）、类型多、实时性、相关性和可视化特征，不仅有利于及时发现违纪违法现象，而且还能够预测违纪违法的发展趋势及隐秘的动向，推进全面从严治党向精准化迈进。
加强党内监督和社会监督
监督是党内法规实施机制的必不可少的环节，是党内法规顺利实施和取得实效的重要保障。习近平总书记指出，“没有督查就没有落实，没有督查就没有深化”，“要强化制度执行，加强监督检查，确保出台一个就执行落实好一个”。
党内法规实施监督按照主体不同可以分为党内监督和社会监督。党内监督的主要形式有党委监督（包括党的中央组织和地方组织）、纪委监督、党的工作部门监督、党员监督等，其中党委（党组）在党内监督中负主体责任，书记是第一责任人；党的各级纪律检查委员会是党内监督的专责机关，履行监督执纪问责职责；党的工作部门负责本部门本单位的内部监督，又负责对本系统的日常监督；党员则履行民主监督的责任。社会监督则包括民主党派、无党派人士监督和新闻舆论监督等形式。
对于党员监督和社会监督的充分性、有效性的保障除了赋予这些主体以充分的知情权、参与权、表达权和监督权外，更为关键的是要本着宽容的精神、允许即使是十分尖锐的批评，也要本着就事论事的心态对待批评和监督，而不是凡事都上纲上线、无限联想的主观臆断和缺乏自信的智子疑邻式猜疑。一切以事实为根据，以更好地服务于以人民为中心的党的事业为依归，处理好党内监督与社会监督的关系。对于凭借权力或滥用权力打压党员群众和社会监督的，一律公开曝光并严厉追究责任。
（作者单位：湖北大学政法与公共管理学院、武汉大学党内法规研究中心）
（本网编辑：陈丽霞 学生编辑：易静）
