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【求是网】虞崇胜:人民代表大会制度是“三者有机统一”的根本政治制度安排
发布时间:2018-10-09 08:59  作者:  来源:  访问次数:

 〔摘要〕人民代表大会制度是中国的根本政治制度,在国家政治体系中处于极为重要的地位。习近平总书记在十九大报告中提出:“人民代表大会制度是坚持党的领导、人民当家作主、依法治国有机统一的根本政治制度安排,必须长期坚持、不断完善。”明确提出人民代表大会制度是坚持“三者有机统一”的根本政治制度安排,这是关于中国特色社会主义政治制度本质和内涵的精准定位,不仅深刻阐明了党的领导与人民当家作主、依法治国的有机统一关系,而且深刻揭示了坚持党的领导与完善人民代表大会制度的相互作用,强调了必须把加强党的领导与支持和保证人民通过人民代表大会行使国家权力统一起来。在中国特色社会主义新时代,坚持和完善人民代表大会制度,坚持走中国特色社会主义政治发展道路,关键就在于能否精准把握这一政治定位,科学理解和坚持完善人民代表大会制度作为“三者有机统一”的根本政治制度安排。

  〔关键词〕人民代表大会制度;中国特色社会主义;根本政治制度;新时代

  〔中图分类号〕D622〔文献标识码〕A〔文章编号〕2095-8048-(2018)05-0024-10

  〔基金项目〕研究阐释党的十九大精神国家社科基金重大专项“推动社会主义协商民主广泛多层制度化发展研究”(18VSJ025)

  〔作者简介〕虞崇胜,华中科技大学国家治理研究院特聘研究员,武汉大学政治与公共管理学院教授,湖北武汉430072。


  中国改革开放 40年了。面对改革开放40年的巨大成就,中外政界和学界都在思考一个共同的问题:何以中国能够在40年中取得如此辉煌的成就呢?答案可能有许多种,但从政治文明和政治发展的角度考察,不难发现,最重要的政治经验莫过于“坚持党的领导、人民当家作主、依法治国有机统一”(简称“三者有机统一”)。

  人民代表大会是我国的国家权力机关,人民代表大会制度作为中国特色社会主义根本政治制度,在国家政治体系中处于极为重要的地位。2014年9月,习近平总书记在庆祝全国人民代表大会成立60周年大会上的讲话中指出:“在中国,发展社会主义民主政治,保证人民当家作主,保证国家政治生活既充满活力又安定有序,关键是要坚持党的领导、人民当家作主、依法治国有机统一。人民代表大会制度是坚持党的领导、人民当家作主、依法治国有机统一的根本制度安排。”〔1〕2017年10月,他在党的十九大报告中再次强调:“人民代表大会制度是坚持党的领导、人民当家作主、依法治国有机统一的根本政治制度安排,必须长期坚持、不断完善。”〔2〕

  明确提出人民代表大会制度是坚持“三者有机统一”的根本政治制度安排,这是关于中国特色社会主义政治制度本质和内涵的精准定位,不仅深刻阐明了党的领导与人民当家作主、依法治国的有机统一关系,而且深刻揭示了坚持党的领导与完善人民代表大会制度的相互作用,强调了必须把加强党的领导与支持和保证人民通过人民代表大会行使国家权力统一起来。在中国特色社会主义新时代,坚持和完善人民代表大会制度,坚持走中国特色社会主义政治发展道路,关键就在于能否精准把握这一政治定位,科学理解和坚持完善人民代表大会制度作为“三者有机统一”的根本政治制度安排。

  一、人民代表大会制度是“三者有机统一”的根本政治制度

  在中国这样具有悠久历史文化传统的东方大国,建立什么样的政治制度,是鸦片战争以来中国人民面临的一个历史性课题。为了解决这一历史性课题,中国人民进行了长期的艰辛探索。

  (一)中国人民探索适合国情政治制度的艰辛历程

  近代以来,为了挽救民族危亡、实现民族振兴,无数仁人志士都在寻找适合国情的政治制度模式。辛亥革命之前,太平天国运动、洋务运动、戊戌变法、义和团运动、清末新政等都未能取得成功。辛亥革命之后,中国尝试过君主立宪制、帝制复辟、议会制、多党制、总统制等各种形式,但都没能找到正确答案。

  中国共产党自成立之日起,就以实现中国人民当家作主和中华民族伟大复兴为己任,率领中国人民进行了长达28年艰苦卓绝的革命斗争,终于建立了人民当家作主的新中国,亿万中国人民从此成为国家和社会的主人。

  然而,人民当家作主不能只是一句空话,必须有切实的制度保障和可行的实现路径。为了找到适合国情的制度形式,早在1940年,毛泽东同志就说道:“没有适当形式的政权机关,就不能代表国家。中国现在可以采取全国人民代表大会、省人民代表大会、县人民代表大会、区人民代表大会直到乡人民代表大会的系统,并由各级代表大会选举政府。”〔3〕

  为了从制度上实现人民当家作主,1949年9月中国人民政治协商会议通过的起临时宪法作用的《中国人民政治协商会议共同纲领》决定,新中国实行人民代表大会制度。1954年9月,一届全国人大一次会议通过的《中华人民共和国宪法》明确规定:“中华人民共和国的一切权力属于人民。人民行使权力的机关是全国人民代表大会和地方各级人民代表大会。”

  正如习近平总书记在庆祝全国人民代表大会成立60周年大会上的讲话中指出的:“在中国实行人民代表大会制度,是中国人民在人类政治制度史上的伟大创造,是深刻总结近代以后中国政治生活惨痛教训得出的基本结论,是中国社会100多年激越变革、激荡发展的历史结果,是中国人民翻身作主、掌握自己命运的必然选择。”〔4〕

  60多年来特别是改革开放40年来,人民代表大会制度不断得到巩固和发展,展现出蓬勃生机活力。60多年的实践充分证明,人民代表大会制度是符合中国国情和实际、体现社会主义国家性质、保证人民当家作主、保障实现中华民族伟大复兴的好制度。邓小平同志曾经说过:“我们实行的就是全国人民代表大会一院制,这最符合中国实际。如果政策正确,方向正确,这种体制益处很大,很有助于国家的兴旺发达,避免很多牵扯。”〔5〕江泽民同志强调:人民代表大会制度“是我们党长期进行人民政权建设的经验总结,也是我们党对国家事务实施领导的一大特色和优势”。〔6〕胡锦涛同志也指出:“人民代表大会制度是中国人民当家作主的重要途径和最高实现形式,是中国社会主义政治文明的重要制度载体。”〔7〕

  (二)“三者有机统一”是人民代表大会制度的特色和优势

  特别值得指出的是,人民代表大会制度的建立发展过程同时也是我们党和国家探索实现党的领导、人民当家作主、依法治国有机统一的过程。

  世界上不存在完全相同的政治制度,也不存在适用于一切国家的政治制度模式。“物之不齐,物之情也。”各国国情不同,每个国家的政治制度都是独特的,都是由这个国家的人民决定的,都是在这个国家历史传承、文化传统、经济社会发展的基础上长期发展、渐进改进、内生性演化的结果。如果要说人民代表大会制度有什么鲜明特点和独特优势的话,可能就在于人民代表大会制度在国家根本政治制度上实现了“三者有机统一”。

  严格来说,有一个先进政党、依靠人民力量、依法治理国家,是所有现代民主国家存在和发展的基本前提条件。但是,在不同国家政治制度下,党、民、法三者之间关系则是不一样的。

  在中国,改革开放以前,我们也十分重视党、民、法各自的作用,但对于三者之间的关系,由于缺乏科学的理解和精准的定位,致使不时出现倚重倚轻的问题,从而给社会主义事业发展带来了一定的影响。改革开放40年,我们党坚持解放思想、实事求是的思想路线,积极探索党的领导、人民当家作主、依法治国三者之间的关系,逐步明确了“三者有机统一”的内在关系逻辑。

  1997年党的十五大报告对坚持党的领导、人民当家作主、依法治国三者之间的有机联系作出了初步论述,强调要“把坚持党的领导、发扬人民民主和严格依法办事统一起来”。〔8〕1998年,江泽民同志在学习邓小平理论工作会议上指出:“推进社会主义民主政治建设,必须处理好党的领导、发扬民主、依法办事的关系。党的领导是关键,发扬民主是基础,依法办事是保证,绝不能把三者割裂开来、对立起来。”〔9〕2002年5月31日,他在中央党校省部级干部进修班毕业典礼上进一步指出:党的领导、人民当家作主和依法治国的统一性,是社会主义民主政治的重要优势。发展社会主义民主政治,最根本的是要坚持党的领导、人民当家作主和依法治国的有机结合和辩证统一。之后,党的十六大报告明确提出,“发展社会主义民主政治,最根本的是要把坚持党的领导、人民当家作主和依法治国有机统一起来”。〔10〕

  2003年7月,胡锦涛同志在“三个代表”重要思想理论研讨会上的讲话中,把“如何更好地实现坚持党的领导、人民当家作主和依法治国的有机统一”,作为“我国社会主义的自我完善和发展中需要进一步探索和回答的重大课题”之一;〔11〕2007年,他在党的十七大报告中明确指出,要坚持党的领导、人民当家作主、依法治国有机统一,不断推进社会主义政治制度自我完善和发展;2011年,他在庆祝中国共产党成立90周年大会上再次强调:“发展社会主义民主政治,必须坚持中国特色社会主义政治发展道路,关键是要坚持党的领导、人民当家作主、依法治国有机统一。”〔12〕2012年,他在党的十八大报告中再次强调:“必须坚持党的领导、人民当家作主、依法治国有机统一,以保证人民当家作主为根本,以增强党和国家活力、调动人民积极性为目标,扩大社会主义民主,加快建设社会主义法治国家,发展社会主义政治文明。”〔13〕

  由上可知,自党的十五大以来,坚持“三者有机统一”已然成为中国发展社会主义民主政治的黄金法则。然而,作为中国民主政治制度安排的人民代表大会制度,如何体现和实现“三者有机统一”,仍然需要从理论和实践的结合上进一步明晰。

  于是,党的十八大以来,习近平总书记从制度安排的高度给予人民代表大会制度以精准定位。先是在2014年庆祝人民代表大会成立60周年大会上的讲话中指出,在中国,发展社会主义民主政治,保证人民当家作主,保证国家政治生活既充满活力又安定有序,关键是要坚持党的领导、人民当家作主、依法治国有机统一。人民代表大会制度是坚持党的领导、人民当家作主、依法治国有机统一的根本制度安排。后来,他在2017年党的十九大报告中再次重申:人民代表大会制度是坚持党的领导、人民当家作主、依法治国有机统一的根本政治制度安排,必须长期坚持、不断完善。  明确地将人民代表大会制度定位为“三者有机统一”的根本政治制度安排,这是重要的理论创新和实践创新。这一定位不仅深刻阐明了党的领导与人民当家作主、依法治国的有机统一关系,同时也深刻揭示了人民代表大会制度作为我国根本政治制度的鲜明特点和独特优势。

  二、人民代表大会制度是 “三者有机统一”根本政治制度载体

  人民代表大会制度是我国的根本政治制度,这一制度运行得如何,直接关系到我们党、国家和人民的前途命运。人民代表大会制度经过60多年的发展,不仅已经成为中国特色社会主义根本政治制度的鲜活标本,而且实践业已证明,人民代表大会制度与党的领导、人民当家作主、依法治国有着一种与生俱来的联系,是“三者有机统一”的根本制度载体。

  (一)人民代表大会制度是实现党的领导的根本政治制度基础

  中国共产党是中国特色社会主义的领导核心,中国共产党的领导是中国特色社会主义最本质的特征。建设中国特色社会主义,发展社会主义民主政治,实现中华民族伟大复兴,必须坚持中国共产党的领导。

  制度带有长期性稳定性。坚持党的领导,不能只是停留在口头上或文件中,而必须落实在各项具体工作中去,特别是落实到制度建设上来。因此,坚持党的领导必须通过制度体系来实现,需要借助国家制度建设奠定党的领导的制度基础。人民代表大会制度是我国人民民主专政国家的政权组织形式,是我们党对国家事务实施领导的制度特色和优势,也是党在国家政权中充分发扬民主、贯彻群众路线的最好实现形式。中国共产党的领导和执政,就是支持和保证人民当家作主。而坚持和完善人民代表大会制度,发挥人大及其常委会的职能作用,就是要从制度上保证党发挥总揽全局、协调各方的领导核心作用,保证党的主张通过法定程序转化为国家意志,保证党组织推荐的人选成为国家政权机关的领导人员。坚持人民代表大会制度,实质上就是坚持党的领导和中国特色社会主义政治发展道路;发挥人民代表大会制度的作用,实质上就是从制度上保证党领导人民依法治国、依法执政;推动人民代表大会制度与时俱进,实质上就是推进国家治理体系和治理能力的现代化。

  (二)人民代表大会制度是人民当家作主的根本政治制度保证

  人民民主是社会主义的生命,人民当家作主是社会主义民主政治的本质和核心。邓小平说过,没有民主就没有社会主义,就没有社会主义的现代化。但是,如同党的领导一样,人民当家作主也不能只是一句空话,必须有一整套制度保证特别是要有根本制度保证。

  在我国,人民是国家和社会的主人,人民管理国家事务、实现当家作主,有多种途径和形式,其中人民代表大会制度是根本途径和最高实现形式。宪法规定,国家的一切权力属于人民,人民行使国家权力的机关是全国人民代表大会和地方各级人民代表大会。人民通过民主选举,产生自己的代表,组成各级人民代表大会,人民代表大会对人民负责、受人民监督,“一府一委两院”由人大产生、对人大负责、受人大监督。我国人民就是通过这一途径把国家政权掌握在自己手里,保障自己当家作主的权利。在一定意义上讲,我国人民代表大会制度的强大生命力和巨大优势,就在于它深深植根于人民之中,始终代表和维护最广大人民的根本利益。这也是我们党领导人民跳出历史兴亡周期律的根本制度保证。

  (三)人民代表大会制度是依法治国的根本政治制度支柱

  人民代表大会制度是支撑国家治理体系和治理能力的根本政治制度,也是支撑依法治国的重要制度支柱。全面推进依法治国是国家治理领域一场广泛而深刻的革命,涉及立法、执法、司法、守法等各个方面,是一项宏大的系统工程,必须坚持依法治国、依法执政、依法行政共同推进,坚持法治国家、法治政府、法治社会一体建设,特别是要发挥人民代表大会制度的根本政治制度作用。建设中国特色社会主义法治体系,建设社会主义法治国家,关键是要形成完备的法律规范体系、高效的法治实施体系、严密的法治监督体系、有力的法治保障体系,其中每一个方面都与人民代表大会制度密切相关,都需要人民代表大会制度提供有效的法律供给和制度保障。党治国理政正反两方面的经验告诉我们,人民代表大会制度作为中国特色的社会主义民主政治制度,在全面推进依法治国中肩负着重大责任和神圣使命。什么时候人民代表大会制度作用发挥得好,社会主义民主法制建设就能够有序推进;什么时候人民代表大会制度作用发挥得不好,社会主义民主法制建设就会徘徊不前甚至遭受挫折。

  (四)人民代表大会制度与“三者有机统一”是不可分割的整体

  人民代表大会制度是党领导人民建立起来的社会主义民主政治制度,是中国特色社会主义制度的重要组成部分。发展社会主义民主政治,建设社会主义政治文明,最重要的是坚持和完善人民代表大会制度,最根本的是坚持三者有机统一。这里面包含着两个十分重要的关系。其一,人民代表大会制度与党的领导、人民当家作主、依法治国紧密相联,形成一个不可分割的整体,并统一于中国特色社会主义民主政治建设的伟大实践,贯穿于我国社会主义现代化建设的全过程。其二,党的领导、人民当家作主、依法治国相互交融、相辅相成,谁也离不开谁。也就是说,缺少了一方,另一方就会受到损害。正如党的十八届四中全会《决定》指出的:“坚持党的领导,是社会主义法治的根本要求,是党和国家的根本所在、命脉所在,是全国各族人民的利益所系、幸福所系,是全面推进依法治国的题中应有之义。党的领导和社会主义法治是一致的,社会主义法治必须坚持党的领导,党的领导必须依靠社会主义法治。只有在党的领导下依法治国、厉行法治,人民当家作主才能充分实现,国家和社会生活法治化才能有序推进。”这段精彩论述不仅精辟阐释了党的领导与依法治国的关系,而且深刻揭示了三者有机统一的内在逻辑。

  由上可知,党的领导、人民当家作主、依法治国、人民代表大会制度构成了一个紧密联系又各有侧重的有机整体。一方面,人民代表大会制度为坚持党的领导、实现人民当家作主、实行依法治国及其有机统一提供了根本政治制度载体;另一方面,党的领导、人民当家作主、依法治国为充分发挥人民代表大会制度作用提供了坚强政治保证、动力源泉和法治保障。

  三、人民代表大会制度内涵着“三者有机统一”的制度机理

  凡事皆有理,理直事方顺。之所以提出人民代表大会制度是“三者有机统一”的根本政治制度安排,是因为人民代表大会制度内涵着“三者有机统一”的制度机理。众所周知,大凡制度都是人们主观构建的。然而,人们在构建制度体系的时候,并非随心所欲的,而是严格按照一定的制度机理而行事的。人民代表大会制度作为我国的根本政治制度,它的构建要遵循诸多定理和法则,但其中最重要的可以称之为黄金法则的却是如何坚持和实现“党的领导、人民当家作为主和依法治国的有机统一”。换句话说,就是人民代表大会制度内涵了“三者有机统一”的制度机理。

  (一)坚持和完善人民代表大会制度,必须毫不动摇地坚持中国共产党的领导

  党的领导是中国特色社会主义最本质的特征,是中国特色社会主义制度的最大优势。没有党的领导,就没有新中国和我们今天的一切成就。人民代表大会制度作为我国的根本政治制度,必须坚持党的领导。一方面,党的领导就是要支持和保证人民当家作主。坚持党总揽全局、协调各方的领导核心作用,通过人民代表大会制度,保证党的路线方针政策和各项部署在国家工作中得到全面贯彻执行。另一方面,要切实完善党的领导,善于使党的主张通过法定程序成为国家意志,善于通过国家政权机关实施党对国家和社会的领导,善于支持和保证人民通过人民代表大会行使国家权力,切实支持和保证人大依法行使立法权、监督权、决定权、任免权。

  (二)坚持中国共产党的领导,必须坚持和完善人民代表大会制度

  人民代表大会制度是符合我国国情、体现社会主义国家性质、保证人民当家作主的根本政治制度。衡量一个国家的政治体制是不是民主和优越,不能只看表面上全民直选等热热闹闹的民主形式,而要从本质上看人民的意志是否得到充分体现,人民根本利益是否得到充分保障。我国的人民代表大会制度体现了宪法规定的国家一切权力属于人民的社会主义民主的本质,是实现人民当家作主的重要途径和可靠制度保障。在这样的根本政治制度下,我国人民既在选举时有民主投票的权利,也在日常国家政治生活中有持续参与的权利,享有广泛的选举民主、参与民主、协商民主。因此,党的十九大报告指出:“要支持和保证人民通过人民代表大会行使国家权力。”这既是健全人民当家作主制度体系的重要内容,也是加强我国社会主义民主政治建设的重要任务。

  (三)坚持和完善人民代表大会制度,必须充分发挥人大及其常委会作为国家权力机关的作用

  人民代表大会制度不是空架子,而是有着自上而下的日常机构体系的。我国宪法规定,中华人民共和国的一切权力属于人民,人民行使国家权力的机关是全国人民代表大会和地方各级人民代表大会。全国人民代表大会是最高国家权力机关,地方各级人民代表大会是地方国家权力机关。全国人民代表大会常委会和地方各级人大常委会是代表大会闭会期间的常设机关。各级人民代表大会都由民主选举产生,对人民负责、受人民监督;各级国家行政机关、监察机关、审判机关、检察机关都由人民代表大会产生,对人大负责、受人大监督;国家机关实行决策权、执行权、监督权既合理分工又相互协调,实现人民当家作主的民主权利。这就充分证明人民代表大会制度在国家政治制度中的重要地位,必须充分发挥各级人大及其常委会国家权力机关的作用。在中国特色社会主义新时代,我们既要毫不动摇地坚持人民代表大会制度,也要与时俱进地完善人民代表大会制度。

  (四)充分发挥人大及其常委会国家权力机关作用,必须健全人大组织制度和工作制度

  党的十九大报告指出:“健全人大组织制度和工作制度,支持和保证人大依法行使立法权、监督权、决定权、任免权。”落实这一重要举措和要求,实际工作中要着重抓好以下五个重要环节。一是加强和改进立法工作,发挥人大及其常委会在立法工作中的主导作用。二是加强和改进法律实施工作,使各级人大及其常委会成为全面担负起宪法法律赋予的各项职责的工作机关。三是加强和改进监督工作,使各级人大及其常委会更好担负起宪法法律赋予的监督职责。四是加强和改进与人大代表特别是人民群众的联系,使各级国家权力机关成为同人民群众保持密切联系的代表机关。五是加强和改进人大自身工作,完善各级人大组织制度、工作制度和议事程序。

  上述四个方面,以其严整的制度运行逻辑构成了人民代表大会制度所内涵的“三者有机统一”的制度机理。只要严格遵循这些制度机理,人民代表大会制度就能够充分发挥作为国家根本政治制度的特殊作用,同时借助这种国家根本政治制度,将党的领导、人民当家作主、依法治理内在地结合起来。

  四、新时代加强人民代表大会制度建设必须坚持“三者有机统一”

  在中国特色社会主义新时代,必须充分发挥人民代表大会制度的根本政治制度作用,并且将“三者有机统一”于人民代表大会制度建设之中,坚持人民代表大会制度正确的发展方向,不断提升人民代表大会制度效能和制度品质,使之成为人类政治文明殿堂中具有鲜明中国特色的根本政治制度。

  (一)将“三者有机统一”于新时代人民代表大会制度建设之中

  加强新时代人民代表大会制度建设,工作可谓千条万绪,但其中最重要的是要将“三者有机统一”于人民代表大会制度建设之中,使之真正成为“三者有机统一”的根本政治制度安排。

  首先,加强人民代表大会制度,必须毫不动摇坚持中国共产党的领导。中国共产党的领导是中国特色社会主义最本质的特征。没有共产党,就没有新中国,就没有新中国的繁荣富强。坚持中国共产党这一坚强领导核心,是中华民族的命运所系。当然,坚持中国共产党的领导并不是要包办人民代表大会的工作,而是支持和保证人民实现当家作主。在中国特色社会主义新时代,必须坚持党总揽全局、协调各方的领导核心作用,通过人民代表大会制度,保证党的路线方针政策和决策部署在国家工作中得到全面贯彻和有效执行。要支持和保证国家政权机关依照宪法法律积极主动、独立负责、协调一致开展工作。要不断加强和改善党的领导,善于使党的主张通过法定程序成为国家意志,善于使党组织推荐的人选通过法定程序成为国家政权机关的领导人员,善于通过国家政权机关实施党对国家和社会的领导,善于运用民主集中制原则维护党和国家权威、维护全党全国团结统一。

  其次,加强人民代表大会制度建设,必须切实保证人民当家作主。人民当家作主是社会主义民主政治的本质和核心,也是人民代表大会工作的出发点和最终归宿。人民民主是社会主义的生命。没有民主就没有社会主义,就没有社会主义的现代化,就没有中华民族伟大复兴。在中国特色社会主义新时代,必须坚持国家一切权力属于人民,坚持人民主体地位,支持和保证人民通过人民代表大会行使国家权力。要扩大人民民主,健全民主制度,丰富民主形式,拓宽民主渠道,从各层次各领域扩大公民有序政治参与,发展更加广泛、更加充分、更加健全的人民民主。国家各项工作都要贯彻党的群众路线,密切同人民群众的联系,倾听人民呼声,回应人民期待,不断解决好人民最关心最直接最现实的利益问题,凝聚起最广大人民智慧和力量。

  再次,加强人民代表大会制度建设,必须全面推进依法治国。发展人民民主必须坚持依法治国、维护宪法法律权威,使民主制度化、法律化,使这种制度和法律不因领导人的改变而改变,不因领导人的看法和注意力的改变而改变。宪法是国家的根本法,坚持依法治国首先要坚持依宪治国,坚持依法执政首先要坚持依宪执政。我们必须坚持把依法治国作为党领导人民治理国家的基本方略,把法治作为治国理政的基本方式,不断把法治中国建设推向前进。要通过人民代表大会制度,弘扬社会主义法治精神,依照人民代表大会及其常委会制定的法律法规来展开和推进国家各项事业和各项工作,保证人民平等参与、平等发展权利,维护社会公平正义,尊重和保障人权,实现国家各项工作法治化。

  最后,加强人民代表大会制度建设,必须始终坚持民主集中制原则。民主集中制是中国国家组织形式和活动方式的基本原则,也是人民代表大会的基本组织原则和工作原则。人民代表大会统一行使国家权力,全国人民代表大会是最高国家权力机关,地方各级人民代表大会是地方国家权力机关。在中国特色社会主义新时代,必须坚持人民通过人民代表大会行使国家权力;各级人民代表大会都由民主选举产生,对人民负责、受人民监督;各级国家行政机关、监察机关、审判机关、检察机关都由人民代表大会产生,对人大负责、受人大监督;国家机关实行决策权、执行权、监督权既有合理分工又有相互协调;在中央统一领导下,充分发挥地方主动性和积极性,保证国家统一高效组织推进各项事业。

  (二)充分发挥人民代表大会制度“三者有机统一”的特色和优势

  关于人民代表大会制度的特色和优势,人们已经从制度预设、制度框架、制度效率、制度前景等多方面作为出了深入研究。然而,如果对比中国传统专制制度的“权力集中”和西方国家议会制度的“权力分散”,中国人民代表大会制度最重要的的特点和优势,就是既不是权力集中也不是权力分散,而是兼顾传统和现代制度之长的集分结合的“三者有机统一”。

  关于“三者有机统一”的特色和优势,习近平总书记在全国人民代表大会成立60周年大会上的讲话中,从实际政治运作的角度,将其概括为六个“坚持”和六个“防止”。其一,坚持发挥党总揽全局、协调各方的领导核心作用,提高党科学执政、民主执政、依法执政水平,保证党领导人民有效治理国家,切实防止出现群龙无首、一盘散沙的现象。其二,坚持国家一切权力属于人民,既保证人民依法实行民主选举,也保证人民依法实行民主决策、民主管理、民主监督,切实防止出现选举时漫天许诺、选举后无人过问的现象。其三,坚持和完善中国共产党领导的多党合作和政治协商制度,加强社会各种力量的合作协调,切实防止出现党争纷沓、相互倾轧的现象。其四,坚持和完善民族区域自治制度,巩固平等团结互助和谐的社会主义民族关系,促进各民族和睦相处、和衷共济、和谐发展,切实防止出现民族隔阂、民族冲突的现象。其五,坚持和完善基层群众自治制度,发展基层民主,保障人民依法直接行使民主权利,切实防止出现人民形式上有权、实际上无权的现象。其六,坚持和完善民主集中制的制度和原则,促使各类国家机关提高能力和效率、增进协调和配合,形成治国理政的强大合力,切实防止出现相互掣肘、内耗严重的现象。

  应该说,这六个“坚持”和六个“防止”十分精准地揭示出了中国特色社会主义政治制度的特色和优势。由于人民代表大会制度是中国的根本政治制度,因此,中国特色社会主义政治制度的特色和优势主要是通过人民代表大会制度来体现和实现的,人民代表大会制度的制度内涵和制度品质凸显着“三者有机统一”的特点和优势。

  自从“三者有机统一”提出来后,人们关注较多的是党的领导、人民当家作主、依法治国三个方面的各自要求,而对于三者的内在统一关系关注较少,而在实践中也没有将三者统一于社会主义民主政治进程和国家治理实践中去,致使“三者有机统一”只是三个要素的简单相加,没有能够充分发挥“有机统一”的特殊功能。因此,必须科学厘定党的领导、人民当家作主、依法治国三者的“有机统一”关系。

  那么,如何理解“三者有机统一”中“有机”呢?所谓“有机”,即事物的内在联系,是指事物构成的各部分互相关联,具有不可分离的统一性。具体来说,“有机”有三层要义:其一,它是由不同的要素组合在一起的,各种要素是有差别的,如果没有差别,就不会有“有机统一”的需要;其二,它们的结合是内在的,而不是强加的,不是生拉硬拽在一起的,必须体现出“有机统一”的特征;其三,是说三者是不可分离的,它们不是单打独斗的,而是联结在一起发挥作用的,具有一损俱损、一荣俱荣的特点。所以,坚持党的领导、人民当家作主与依法治国的有机统一,必须充分注意到三者的内在关联性。党的领导、人民当家作主、依法治国,三者彼此联系、相互贯通,又各有侧重、各有不同内涵,但又是一个全方位、立体化的有机整体,三者相互作用、环环相扣、缺一不可。党的领导是保证,人民当家作主是根本,依法治国是方略,各个方面各个层次各个要素整体推进,保证改革和发展的科学性、全面性和实效性。

  党的十八大以来, 以习近平为核心的党中央,十分重视政治理论和实践创新,不仅在理论上深刻阐明了“三者有机统一”的内在机理,而且在实践中找到了“三者有机统一”的实现机制。党的十九大报告系统总结了中国社会主义民主政治建设的经验,在“健全人民当家作主制度体系,发展社会主义民主政治”一节中专门谈到:“坚持党的领导、人民当家作主、依法治国有机统一。党的领导是人民当家作主和依法治国的根本保证,人民当家作主是社会主义民主政治的本质特征,依法治国是党领导人民治理国家的基本方式,三者统一于我国社会主义民主政治伟大实践。”〔14〕

  在这里,习近平总书记不仅阐明了三者的相互关系,而且找到了“三者有机统一”的实现路径:其一,从党的方面来说,党的领导是人民当家作主和依法治国的根本保证,脱离党的领导,人民当家作主和依法治国就会落空;其二,从民的方面来说,人民当家作主是社会主义民主政治的本质特征,党的领导和依法治国的目的都是为了实现人民当家作主;其三,从法的方面来说,依法治国是党领导人民治理国家的基本方式,不实行依法治国,党的领导和人民当家作主都是无从实现;其四,从实现路径来说,三者统一于我国社会主义民主政治伟大实践,要将“三者有机统一”贯穿于各项工作和工作的各个环节之中。

  人民代表大会制度作为实现“三者有机统一”的根本政治制度安排,无论是坚持党的领导,或是坚持人民当家作主,抑或是坚持依法治国,都必须统一于人民代表大会制度之中,并借助于人民代表大会制度来实现“三者有机统一”。脱离了人民代表大会制度,不仅由于缺乏必要的实现机制从而使“三者有机统一”成为空话,而且由于缺乏必要的制度依托“三者有机统一”其自身也就不可能存在。因此,坚持“三者有机统一”的前提是坚持和完善人民代表大会制度,必须将人民代表大会制度作为坚持“三者有机统一”的根本政治制度安排。从一定意义上讲,人民代表大会制度的特色和优势是坚持“三者有机统一”,而坚持“三者有机统一”的前提和保障是将人民代表大会制度作为“三者有机统一”的根本政治制度安排。  为了使“三者有机统一”落到实处,同时也是为了完善人民代表大会制度,党的十九大报告结合我国政治体系和政治实践,具体规范了我国政治生活中的党、民、法三者关系和运行机制:“在我国政治生活中,党是居于领导地位的,加强党的集中统一领导,支持人大、政府、政协和法院、检察院依法依章程履行职能、开展工作、发挥作用,这两个方面是统一的。要改进党的领导方式和执政方式,保证党领导人民有效治理国家;扩大人民有序政治参与,保证人民依法实行民主选举、民主协商、民主决策、民主管理、民主监督;维护国家法制统一、尊严、权威,加强人权法治保障,保证人民依法享有广泛权利和自由。巩固基层政权,完善基层民主制度,保障人民知情权、参与权、表达权、监督权。健全依法决策机制,构建决策科学、执行坚决、监督有力的权力运行机制。”〔15〕

  这是一幅完整的党、民、法有机统一的关系蓝图,其中党处于领导地位,必须加强党的集中统一领导;党的领导不是包办一切,要改进党的领导方式和执政方式,保证党领导人民有效治理国家;必须实现人民当家作主,人民当家作主的组织形式是人民代表大会;要扩大人民有序政治参与,保证人民依法享有广泛权利和自由;依法治国是党的领导和人民当家作主的实现方式;要健全依法决策机制,构建决策科学、执行坚决、监督有力的权力运行机制。总之,党、民、法不是单打独斗的,而是内在结合的,任何一方都不是独立行动的,而是共同行动的。党的领导是为了人民当家作主和依法治国,人民当家作主需要党的领导和依法治国,依法治国是为了保障党的领导和人民当家作主。如此,党的领导、人民当家作主、依法治国在中国特色社会主义民主政治实践中同时也是在人民代表大会制度的发展实践中真正实现了“三者有机统一”。

  综上所述,无论是人民代表大会制度的发展历程,抑或是人民代表大会制度的制度逻辑,处处都体现出坚持党的领导、人民当家作主、依法治国有机统一的黄金法则。透过人民代表大会制度的发展历程和制度逻辑,中国特色社会主义政治发展道路的特色和优势清晰地展示了出来:“人民有所求,人大有所应,党就有所引,法律有所定”——党的领导、人民当家作主、依法治国三个方面,不是脱节的而是联通的,不是冲突的而是和谐的,不是混合的而是契合的,“三者有机统一”于人民代表大会制度之中,显示出很高的政治智慧和治理艺术。在革命战争年代,我们党由于找到了统一战线、武装斗争、党的建设三大克敌制胜的法宝,最终赢得了新民主主义革命的胜利;在改革开放和中国特色社会主义新时代,我们党终于找到新的制胜法宝,这就是坚持“党的领导、人民当家作主、依法治国的有机统一”。完全可以说,坚持“三者有机统一”不仅是人民代表大会制度发展的法宝,也是中国未来持续发展的法宝,更是夺取新时代中国特色社会主义伟大胜利的法宝。

  〔参考文献〕

  〔1〕〔4〕 习近平.在庆祝全国人民代表大会成立60周年大会上的讲话〔N〕.人民日报,2014-09-06.

  〔2〕 〔14〕〔15〕习近平.决胜全面建成小康社会夺取新时代中国特色社会主义伟大胜利——在中国共产党第十九次全国代表大会上的报告〔M〕.人民出版社,2017.37,36,36-37.

  〔3〕 毛泽东选集:第2卷〔M〕.人民出版社,1991.677.

  〔5〕 邓小平文选:第3卷〔M〕.人民出版社,1993.220.

  〔6〕 十三大以来重要文献选编:(中)〔M〕.人民出版社,1991.941.

  〔7〕 胡锦涛.在首都各界纪念全国人民代表大会成立50周年大会上的讲话〔N〕.人民日报,2004-09-16.

  〔8〕〔9〕 十五大以来重要文献选编:(上)〔M〕.人民出版社,2000.31,489.

  〔10〕 江泽民文选:第3卷〔M〕.人民出版社,2006.553.

  〔11〕 胡锦涛.在“三个代表”重要思想理论研讨会上的讲话〔N〕.人民日报,2003-07-02.

  〔12〕 胡锦涛.在庆祝中国共产党成立90周年大会上的讲话〔N〕.人民日报,2011-07-02.

  〔13〕 胡锦涛.坚定不移沿着中国特色社会主义道路前进,为全面建成小康社会而奋斗——在中国共产党第十八次代表大会上的报告〔M〕.人民出版社,2012.25.

  http://www.qstheory.cn/llqikan/2018-10/08/c_1123529482.htm

(文章来源:《党政研究》 本网编辑:吴林珂)

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